摘要：2018年，国家海洋生态环境管理体制发生重大变化，原国家海洋局的海洋环境保护职责划入新组建的生态环境部，打通了“陆地和海洋”，为系统推进海洋生态环境质量改善奠定了基础。本文基于海洋生态环境问题的研判分析，在尊重和把握陆海是一个生命共同体的基础上，提出了强化陆海规划统筹、推进陆海功能协调、加强陆海标准衔接、统筹陆海治理行动、统一督察考核执法的工作建议，并对陆海统筹的目标体系、任务体系、治理体系、法律体系等关键问题进行了分析，以推动流域海域环境问题的协同解决。
关键词：陆海统筹;污染防治;生态保护;海洋生态环境
我国是陆地大国，也是海洋大国，拥有约300万千米2主张管辖海域、1.4万多千米海岛岸线、1.8万多千米大陆海岸线。陆地和海洋是一个生命共同体，通过水循环和大气循环进行频繁地物质循环和能量流动，两个生态系统相互交融、互为依存。党的十九大报告指出：加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。2018年，国家海洋生态环境管理职能划入新组建的生态环境部，打破了陆海分割管理的界限，为陆海统筹系统推进海洋生态环境质量改善奠定了基础。“十四五”时期，我国仍将处于污染排放和环境风险的高峰期、生态退化和灾害频发的叠加期，随着海洋生态环境治理体系的重构和重建，流域、区域和海域衔接联动的治理模式逐步形成，机构改革带来的制度红利及治理效力逐渐释放，将进一步加快解决突出的海洋生态环境问题。
陆源污染和生态破坏是海洋生态环境问题的主要根源
陆源污染是近岸海域污染严重的主要原因海洋污染问题表现在海洋，根源在陆地，是陆域开发建设过程中过度利用海洋环境容量与忽视海洋自净能力的体现。据统计测算，陆源排放对近岸海域的污染贡献占70%以上，陆源污染排放是海洋污染的主要来源。根据《2018年中国海洋生态环境状况公报》显示，194个入海河流监测断面中，劣Ⅴ类断面所占比例为14.9%;污染严重的海域集中在沿海经济最发达及大江大河入海河口邻近海域，包括辽东湾、渤海湾、莱州湾、胶州湾、象山港、长江口、杭州湾、珠江口等海域。粗放式用海行为导致海洋生态系统功能退化粗放式用海导致海水水质下降、海洋生态空间侵占、海岸线锐减、生物多样性和生境退化等问题。海洋与海岸工程使港湾地形地貌演变加速，水动力条件发生变化，水域面积减少，滩涂湿地萎缩。与20世纪50年代相比，滨海湿地面积减少60%以上，丧失的速度高于全球平均水平。受过度捕捞和环境污染等影响，近年来我国海洋濒危物种数目增多、级别增加，中国鲎、斑海豹、文昌鱼等种群数量急剧减少，已成为濒危或近危物种，海洋生物遗传多样性受到威胁。近岸与近海防范海洋环境的风险压力持续增加我国石化、装备制造、钢铁等重化工业在沿海地区高密度布局，结构性海洋环境风险大，海上油气开采规模持续扩大，海洋环境风险压力有增无减。据统计，近50年来油类污染已经使1000多种海洋生物灭绝，海洋生物量减少了40%。近年来，先后发生的蓬莱“19-3”油田溢油以及青岛东黄输油管线爆燃等事故，造成了局部海域的环境污染和生态破坏。海洋生态环境灾害呈多发态势威胁公众用海安全赤潮、绿潮等传统灾害尚未得到有效控制，黄海浒苔暴发成为常态，褐潮、金潮和水母旺发等新型生态灾害不断出现，海洋灾害呈现类型增加、持续时间延长、影响区域扩大的态势。以赤潮为例，20世纪50—90年代，赤潮发生次数急剧增加，每10年增长2～3倍。进入21世纪，海洋赤潮发生次数越发增多。21世纪前10年的赤潮发生频次和规模是20世纪后50年的2倍多。
陆海统筹开展海洋生态环境保护的重要性
陆海统筹符合保护生态系统的规律特征作为地球上最大的两个生态系统，海洋是陆地生态系统维持平衡和稳定的生态屏障，陆地是海洋开发和保护的重要依托。而入海河流水系、海岸带是陆海生态系统联络支撑的重要骨架。海洋是生态文明建设的战略要地，是美丽中国建设的重要组成，必须坚持陆海统筹，准确把握陆域、流域、海域生态环境治理的整体性、系统性、联动性和协同性特征，实行从山顶到海洋总体布局，从源头上有效控制陆源污染物入海排放，进行水陆同治、河海共治，突出抓好海岸线向海、向陆两侧的生态空间管控、污染治理、生态保护修复及风险防控等。陆海统筹符合解决生态环境问题的客观实际长期以来，我国沿海城市沿袭了黄土文明为主的发展理念，重陆域、轻海域，向海发展多停留在向海索取，包括围填海造地、油气开发等海洋工程建设以及利用海洋自净能力进行污染排放等。全国约15%的入海河流为劣Ⅴ类，约10%的海湾受到严重污染，全国大陆自然岸线保有率不足40%，17%以上的岸段遭受侵蚀，约42%海岸带区域的资源环境承载力超载，以上这些均与陆域地区不合理的开发建设活动相关。加强海洋生态环境保护，改善海洋生态环境质量需要与流域同步规划、同步实施，才能取得实效。
陆海统筹保护海洋生态环境的对策建议
以机构改革为契机，打通陆地与海洋，贯通污染防治和生态保护，建立陆海联动的现代化生态环境治理体系及治理能力，以流域和近岸海域生态环境质量改善为核心，建立综合集成的流域和近岸海域管理模式，推动流域海域问题的协同解决。强化陆海规划统筹重点流域“十四五”水生态环境保护规划按照“流域统筹、区域落实”的思路，建立全国—流域—水功能区—控制单元—行政辖区五个层级的分区防控体系;国家海洋生态环境保护“十四五”规划按照“全国—海区—湾区—地市”四个层级推进规划编制;鼓励在流域海区、省级以及地市层面，统筹编制和实施流域环境和近岸海域综合治理规划，实现流域海洋保护规划目标、任务以及工程的统筹和衔接。推进陆海功能协调以陆海统筹的规划体系优化沿海产业布局，推进产业升级，规范海洋开发秩序，推进海洋产业健康发展;以河口海湾为核心，探索构建“一湾三圈”[即海湾(河口)、海岸带圈、沿海城市圈、沿海省(区、市)圈]的生态安全格局;强化功能区管理，推进流域分区管理体系向海延伸，建立流域海域相衔接的分区管理体系，推进陆海生态环境功能的衔接;实行入海污染物联防联控，构建“流域—河口—近海”污染防治的联动机制。加强陆海标准衔接我国在长达3.2万千米的大陆与岛屿海岸线上，分布着大小河口1800多个。由于流域和邻近海洋环境的差异，河口类型存在较大的差别，每个河口在温度、盐度以及潮流规律等方面都有其独特的特征。建议基于不同河口的自然地理特征，合理进行河口区分类，有效划分河口边界，研究制定河口区环境质量标准，构建“流域—河口—海洋”陆海统筹衔接的标准体系。统筹陆海治理行动以氮磷为防控重点，强化陆海协同控制。严格直排海污染源、入海排污口、入海河流“一源一口一河”入海氮磷指标的监测和控制，优先推进沿海省(区、市)范围内独流入海河流的消劣行动和入海总氮通量总量控制，在现有浓度水平的基础上实行递进式削减控制，有效减少入海污染总量，改善海洋生态环境质量。以海岸带保护修复为抓手，深化海岸带资源科学配置与管理。以海岸线为轴，统筹海岸线两侧功能和需求，实施岸段分类管控。充分发挥海岸带陆海空间耦合载体的作用，实施以生态系统为基础的海岸带综合管理，推进环境治理、生态修复、美丽海湾和生态岛礁建设，保障公众亲海用海安全。以保护海洋生物多样性为核心，推进海洋生态系统保护修复。加强珊瑚礁、红树林、海草床、海藻场、滨海湿地等典型生态系统的监测、评估和保护，探索建立国家海洋公园的管理机制体制。开展海洋污染事故风险源的排查整治，加强陆海事故灾害联防联控。重点开展核泄漏、油气开发储运、危险化学品生产储运三大类型的环境风险源的风险评估与区划工作，严格防范环境风险突发事件的发生。建立赤潮、浒苔等监测、预报预警以及联合打捞机制，共同应对环境风险以及海洋自然灾害。统一督察考核执法整合中央生态环保督察与海洋督察，实现国土领域督察全覆盖。拓宽中央生态环保督察范围，督察领域涵盖海域使用管理、海岛开发保护、海洋生态环境保护以及权益维护等领域。发挥流域海域局生态环境监督管理职能，推动流域海域管理工作的统筹衔接。按照陆海统筹的管理思路，探索建立多要素、跨领域、全方位、立体化的综合监管体系，加强规划、标准、环评、监测、执法、应急等统一衔接，构建流域海域统筹，区域履责，协同推进的管理格局。
陆海统筹关键问题的考虑
陆海统筹目标指标体系的衔接重点流域水生态环境保护“十四五”规划按照水环境、水生态、水资源“三水”统筹的思路确定地表水优良(达到或优于Ⅲ类)比例等指标;国家海洋生态环境保护“十四五”规划按照“污染防治、生态修复”并举的思路确定近岸海域和重点海湾优良水质比例等指标;近岸海域和重点海湾的海水质量与重点流域、入海河流等水质密切相关，根据海洋环境质量倒推确定流域和入海河流的水质目标时，既要考虑可达性，还要考虑可行性，不能盲目强调以海定陆，加严管理要求，也不能放松管理要求。建议结合海域、流域及入海河流现状水质及历年水质变化关联分析，对氮磷等指标提出差异化的、逐步加严的管控目标要求。陆海统筹任务体系的衔接近岸海域无机氮指标普遍超标，氮的来源比较复杂，包括涉氮行业排放、城镇生活污水排放、化肥农药流失、大气氮沉降等，氨氮、硝酸盐氮以及氮气等之间存在相互转化关系，总氮污染防控难度比较大。建议借鉴长江“三磷”专项排查整治行动经验做法，对化工、纺织、农副食品加工、造纸、城镇污水处理、农业源等行业及领域制定专项整治行动方案，减少入海氮污染通量，改善近岸海域水质。陆海统筹治理体系的衔接按照《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的要求，积极推进和构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。加强流域海洋污染防治与生态保护修复的统筹谋划和顶层设计，推进规划、标准、环评、监测、执法、应急、督察、考核等领域的统筹衔接，建立陆海生态环境保护一体化设计和实施的工作机制，达到立治有体、施治有序的目的。陆海统筹法律体系的衔接随着生态文明体制改革持续推进，海洋生态环境保护的一些法规制度和规定已不能满足新时期海洋生态环境保护工作的需要，迫切需要推进《海洋环境保护法》及其配套法律法规制度的修订和完善，需要加强与《环境保护法》《水污染防治法》等法规制度的衔接，重点在流域和海域联动治理、污染防治和保护修复统筹监管、污染事故和生态灾害防范应急联合处置制度等领域进行修订和完善，筑牢依法治海的法律基础。强化海洋生态文明建设海洋生态环境保护涉及域内及域外，关系国际履约等国际事务，要按照习近平总书记提出的构建“海洋命运共同体”总体思路，系统推进海洋生态文明及美丽海洋建设。积极参与全球环境治理规则构建，持续跟踪并深度参与海洋酸化、微塑料、持久性有机污染物、抗生素等热点领域的新型海洋生态环境问题基础研究;深度参与极地、大洋保护等国际海洋事务，强化和提升我国海洋权益保护的能力。
主要参考文献
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作者：姚瑞华 张晓丽 刘静 严冬
