摘 要：
国土空间生态环境分区管治不同于以往的环境污染防治, 是新时期应对国土空间新规划体系的一种新型环境管理手段, 其重点是根据不同用途的国土空间划分生态环境分区, 在生态优先的前提下, 突出生态价值和综合效益, 按照绿色发展理念, 提出差异化的综合施治方案, 战略性引导环境的良性发展。本文以国土空间生态环境分区管治制度的建立为目标, 阐述其实际意义、基本原则、重要内容和保障措施, 初步研究建立环境保护的长效机制, 探索更有效的管理模式。
关键词：
生态环境分区管治是生态文明在空间方面的重大创新和载体、抓手，是推进城乡高质量发展的重要技术手段。生态环境分区管治应在用途和功能管控的基础上开展更进一步的治理，通过多元（多要素、多空间、多维度、多线路、多角色）对话，多方面协调、合作以实现效益最大。因此，国土空间生态环境分区管治（以下简称“分区管治”）制度的建立必须注重实际意义、基本原则、重要内容和保障措施。
国土空间生态环境分区管治的实际意义
第一，分区管治成为环境保护由微观走向宏观的纽带。分区管治的提出目的在于建立完善的规划管治体系，实现以精细化和精准化管理为核心，将国家战略宏观规划与微观项目环评进行系统连接，使环境保护专项规划、环境影响评价和环境区划的编制有所依据。所以，分区管治制度是环境要素之集成，是规划环评、项目环评之依据，是环境保护工作之纲领。只有抓住了这个纲，环境问题才能系统地得到解决，才能使对环境要素的控制从微观走向宏观，实现真正意义上的生态环境保护。
第二，分区管治的对象为生态环境，是针对国土空间的各个区域，在城市全域层面是农业空间、城镇空间和生态空间三类空间（以下简称“三区”），通过区别对待，分区施策，实现差异化、多空间、多要素的有效管治。例如，通过分区管治在现状基础上体现生态安全，在生态恶化地区体现生态恢复的要求，在未来发展中突出生态文明，在经济全球化的竞争中体现生态环境高质量和可持续发展。
第三，分区管治的手段趋于多元化，包括经济手段、行政手段和社会手段。依托经济、法律、法规、规章、社会监督等物质和非物质手段以及生态环境战略规划手段，实施生态环境前端管治，引导生态环境良性发展。同时，制度化的分区管治将推动各地从被动保护环境到主动保护环境转变，将环境保护作为各地发展的生产力之一或主要竞争力。此外，推进的方式多样化也可以有效保障生态管治的结果。
第四，分区管治是产业结构调整的杠杆。分区管治是要把环境要素落实到城乡空间上，与国土空间规划相互协调与制约。能明确各类工业项目类用地适宜的空间和位置，依托环境容量，站在大环境角度去调节产业结构和布局，特别是对于生态敏感区和脆弱区内已存在的产业，起到保留、转型、优化、控制和加快调整的杠杆作用。
第五，分区管治是国家宏观调控的手段。在市场经济体制下，国土空间中任何要素的作用都需要与市场机制相结合才能得到发展，而社会公共利益的获得就需要政府通过法规制度来干预实现。分区管治本身就具有调控利益分配、保护公共利益的作用。因此，其作用就更多地体现在：经济、环境、社会发展的保障措施；以政府干预的方式保证经济社会发展符合公共利益；在特定时期用环境手段修正市场失调带来的发展过热问题。
第六，分区管治是政策形成和实施的工具。管治贯穿于社会发展的各部门、各行业，而各部门的决策都对社会发展产生作用和影响。要为各部门、各行业的决策提供背景框架和整体引导，以保证其各项决策保持方向一致。从这个意义来讲，管治就起到了各部门、各行业政策形成和实施过程中的工具作用。管治的范围从宏观到微观分级，落实在省、市、县、镇（乡）、村的内容逐步细化。既有跨区域的协同意义，又有基层行政单元的实施意义。有利于实现生态环境管治由虚向实，从部门到政府，从行业到全社会。
国土空间生态环境分区管治制度的基本原则和重要内容
制定国土空间生态环境分区管治制度，既要考虑管治的内涵，又要考虑生态环境的差异性，同时要兼顾可操作性和长远目标的要求，依此提出以下基本原则和重要内容。
基本原则
第一，全覆盖原则。坚持全空间、全要素和全角度的生态环境管治，从生态底线思维到生态优先逐步提升，从局部提升到整体提升。实现从狭隘的人本主义，到人适应生态环境的转变。
第二，分级管治原则。坚持分级管治，落实事权范围。按照行政辖区和行政管理特点，划分生态环境分区管治的权限，实现自上而下的管理制度。
第三，分区管治的原则。坚持按不同分区确定差异化的管治措施，逐步推进标准化管理模式，有效实现生态要素的全环境提取和对症管治。
第四，全面规划、合理布局的原则。包括以下四方面：一是生态环境保护规划与国民经济和社会发展计划相结合；二是生态环境保护规划与国土空间规划相结合；三是生态环境保护规划与其他专项规划相结合；四是全面推进生态环境保护规划工作。
第五，溯源管治的原则。坚持从“末端治理”向“开端治理”转变，应用生态环境溯源理论，在维护生态效益的基础上，评估各类开发利用活动，依据预估结果实施管治，达到“未病”预防的目标
第六，法治化管治和社会化管治相结合的原则。既要发挥法治的强制性，又要发挥社会和监督的监督效率，并充分利用智能化和数字化技术手段提高管治准确度。要通过普及生态环境知识提高市民的生态保护意识，同时建立政府和社会的对话渠道。
第七，生态环境有偿干扰原则。正确处理中央与地方在生态环境管治上的目标差异，有限发挥生态环境的资源和资产属性，在生态环境平衡能力值区间内，在指定范围内对于生态环境的任何干扰行为，通过影响评估，进行扰动行为的经济补偿或处罚，用于生态环境保护的再投入，情节严重的进行法律制裁。
重要内容
国土空间生态环境分区管治制度不同于以往的环境保护制度，预期性更强，管治要求更高，管治过程更高效，不仅突出源头管理和过程管理的特征，还突出了生态优先和生态文明的更高要求，不仅突出环境保护，还强调绿色发展。主要包括以下重要内容。
第一，严格控制各类生态功能载体。按管理层和实施层两个层级落位，在国家、跨省区域和省级层面重点健全法律法规体系，包括优化传统环保法律体系、制定生态环境分区管治法、制定地方规章；在此基础上推进专项治理，包含八类专项治理行动和制定绿色发展路径。在市县层面对国土空间提出的三区实施生态环境管治，管治重点因区而异，结合智能化、数字化、可视化监控进行管理。通过三区治理工作，实现生态空间以生态优先为前提，限制开发项目审批；农业空间以最大限制控制面源污染，限制农药和化肥类别，土壤严重污染地区实行休耕和生态安全修复；城镇空间发挥生态调节效能，加强污染排放管理，提高和保障生态功能空间强度和密度。在镇村层面重点开展生态红线管治工作，落实精准
第二，确定生态环境补偿标准制度。对于以往生态环境扰动程度，评估影响程度，提出管治要求，建立补偿标准，通过区域统筹确定补偿对象，通过法治监管实施到位。补偿制度的实施可以划分为三个级别：跨省级区域的由中央确标，省内的由省级生态环境行政管理单位确标，市内的由市级生态环境行政管理单位确标。
第三，奠定法律基础，推进依法管治制度。在现有基础上，按照生态环境分区管治的新要求，通过生态环境分区管治的法律修订、规章制度、国家标准以及地方条例，明确管治范畴、管治政策和相关标准。确定分区管治实施事权机构，建立专业队伍，分解日常管理，建立上下协调的长效管理机制。
第四，确定管治责任人制度。明确责任人选拔标准和责任范围，规定责任内容，建立相关管治规定，违规违法处理制度等。建立责任人定期巡查制度，可按照月、季度、年度报告形式上报上级生态环境行政管理机构。接到报告后开展督查工作，通过抽查及评估反馈相关意见，包括维持现状、优化提升和全面整改三方面内容。管治责任人采用聘任制，聘期为一年，原则上不限制聘任次数，优选选聘前任管治责任人。对于聘期内出现失误的管治责任人，应根据影响程度给出整改自评、不再续聘，通报批评并承担一定处罚、行政诉讼四类处理规定。
第五，加强生态环境战略规划管理，建立目标评价制度。依法制定生态环境战略规划，依法加强专项规划编制和审批管理，创新生态规划理念和框架体系，科学确定生态规划方法，综合考虑生态价值评估、地域特色、空间管治等多种因素，把生态优先、源头管控、分区施策、底线控制、区域补偿、生态发展等生态文明理念融入生态环境规划全过程。从区域生态系统的高度确定生态价值，制定生态优先和生态功能保障的作用机制。统筹协调国民经济和社会发展规划、国土空间规划、各类专项规划工作，进一步完善提升生态功能，提高生态治理水平。
第六，建立公约制度。通过宣传媒介，开展全民行动，实施社会监督管理。生态文明关乎人类的未来发展，与公众个体或群体息息相关，充分调动公众参与的积极性和创造性，通过建立公约制度有效保障生态环境分区管治的成果。
第七，制定生态环境分区管治考核机制。通过上报考评、暗访抽查、年度或季度点评、上下双向考评、管治责任人制度、大众舆论监督（网络舆情）等方面建立考核标准和机制，周期性推进。通过奖罚有度的处理办法，维护公平合理的生态环境分区管治制度。
国土空间生态环境分区管治的保障
分区管治是长期行为，随着资源技术的创新和环境的变化，生态文明的实现面临多重压力，分区管治的内容不是一成不变的，其起步阶段至关重要。起点高，难以实现管治目标；起点低，达不到生态文明的高要求。按照不同发展阶段，生态文明的要求将有所不同，分区管治的要求也会相应发生变化。只有综合考虑现实与发展问题，强化统筹协调，探索有效模式，抓好组织落实，才能保障分区管治制度的建立和实施，才能有利于持续推进生态文明进程。
强化统筹协调
切实加强生态环境分区管治和国土空间用途管制的协同，建立一体化的制度框架体系。把好生态底线关，制定生态修复和生态优先战略，推进生态价值评估工作，打好污染防治攻坚战，提高实施效率。
探索有效模式
建立长效机制，探索有效管理模式。一是将国土空间生态环境分区管治制度与国土空间体制、产业准入体制等形成一体化制度框架，提高分区管治的可行性；二是通过奖惩制度，将罚没收入全部用于生态环境分区管治工作中，同时，由市级政府加强专项补贴，保障分区管治的资金支持；三是通过管治责任人制度，落实到专人、专事、专地，提高分区管治的精准性；四是通过公约制度保障公众认知和积极参与，提高实施效率；四是通过不断完善的技术体系，提高分区管治的科学性。
抓好组织落地
实行生态环境部统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。自上而下分级管理，发挥生态环境行政主管部门的分级管治工作机制；自下而上实施社会监督，建立对话机制和渠道。生态环境部加强对生态环境分区工作指导和督促，发布工作指南，对重点地区开展深入调查研究，加强专项指导，推行管治责任人选拔、培训、聘用和派遣制度（落实到县市一级）；省级生态环保主管部门发挥生态环境分区管治的主要作用，做好考核上报和逐级落实工作；市县人民政府应当充分发挥生态环境分区管治的具体工作，接受管治责任人考核与指导，通过生态环境管理委员会，落实各方责任，确保生态环境分区管治工作顺利开展。
切实落实环境分区管治
青藏高原生态屏障区，要重点保护好多样、独特、脆弱的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用。
黄土高原—川滇生态屏障区，要重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用。
东北森林带，要重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原水源涵养和生态安全屏障的作用。
北方防沙带，要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备管治条件的沙化土地实行封禁保育，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用。
南方丘陵山地带，要重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。
推进文化支撑
倡导生态价值观，构建绿色导向的生态文化体系。加快培育与主体功能区生态环境保护要求相适应的管治要求，将生态文明教育纳入教育、培训体系，融入社区规范、村规民约，提升关爱自然、循环节约、清洁环保及低碳绿色意识。加快培养与主体功能区生态环境保护要求相适应的管治方法。促进生态旅游文化以及绿色出行、绿色消费、生活节水节能，构建全民参与的绿色行动体系。支持与主体功能区生态环境保护要求相适应的公众参与机制，引导社会组织在监督分区管治成绩方面发挥积极作用。
本文作者：（刘贵利系中国城市发展研究院总工程师 ；李 明奎，中国人民大学环境学院 ；江河，北京 师范大学经济与工商管理学院环境经济研究 中心。李明奎系本文通讯作者）
参考文献
