执法人员检查中发现某建设项目未报批环评文件擅自开工建设,经初步调查,立案后下达《责令改正违法行为决定书》责令停止建设,并履行行政处罚事先告知等程序.一周后复查发现建设单位仍然继续违法建设,拒不整改,执法人员立即固定证据,履行行政处罚决定手续,并依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条的规定,将案件移送公安机关实施行政拘留.

 

    该案件争议焦点:复查中发现继续开工建设违法行为,是否属持续违法即为"同一个违法行为",还是可以认定为新的环境违法行为,再次实施行政处罚.

 

    一种意见认为:在《行政处罚决定书》下达后,再次检查发现继续违法行为,可以认定为新的环境违法行为,因为处罚决定导致违法行为中断,所以不构成对"一事不再罚"的违反.

 

    另一种意见认为:在《责令改正违法行为决定书》下达后,复查发现继续违法行为,就可以认定为新的环境违法行为,?因为责令改正通知属行政命令,具有行政约束力,同样导致违法行为中断,不构成对"一事不再罚"的违反.

 

    第一种意见强调行政处罚以《处罚决定书》下达为节点,分割前后两个违法行为.第二种意见强调《责令改正通知书》具备同样的分割效力.两种意见的同一认识是:只要违法行为中断,即可认定为新的违法行为.争议焦点在于哪里算是违法行为中断的节点,是下达《责令改正违法行为决定书》之日,还是下达《行政处罚决定书》之日.

 

    2023年7月1日实行新修订的《环境行政处罚办法》(部令第30号)对此没有规定.原《环境行政处罚办法》(部令第8号)第十一条【责令改正与连续违法认定】规定:环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令.责令改正期限届满,当事人未按要求改正,违法行为仍处于继续或者连续状态的,可以认定为新的环境违法行为.如果参照这项规定,《责令改正通知书》就可以作为认定为新的违法行为的节点,但又面临一个问题就是责令改正期限难以做到合法合理,容易引起当事人异议,又与"拒不执行"行为的认定有些矛盾.

 

    最高人民法院2004年《关于规范行政案件案由的通知》,"行政行为"共有行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政征收等27个种类.理论上,《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚决定书》均属行政行为,依据《中华人民共和国行政强制法》均可以依法申请人民法院强制执行,均可造成违法行为的中断,而责令改正则在时间上优先,更有利于惩治打击违法行为.

 

    综合以上分析,判定连续违法行为中断的节点实质是何时改正违法行为(即停止违法行为),或在责令改正之时或在处罚决定之时.一般情况,执法人员发现违法行为即当场制止违法行为,使违法行为中断,随即或24小时内即下达《责令改正违法行为决定书》.所以,改正(停止)违法行为是实质,下达《责令改正违法行为决定书》是形式上的法律文书,两者具备之后检查发现继续违法即可认定为新的违法行为,再次实施行政处罚.(作者:胡进军)