城投公司作为城市发展建设的排头兵，其历史使命与成立目标就是提升城市形象，营造良好生态环境，同时，近年来城投政策环境的变化，国家对地方政府举债融资监管越来越严，城投公司为实现平稳健康发展，防范系统性债务风险，应逐渐向“投资端”转型的思路在城投界已形成广泛共识。而作为基本国策的环境保护更应当成为城投公司实现投资端转型的战略高地。
本文就“城投+环保”的发展趋势，以案例介绍为基础，解读部分先进经验中城投公司如何进行项目运作模式的设计，并总结在此趋势下面临的一些共性问题并提出相应的解决思路。
近年来城投政策环境发生很大变化，尤其是随着财预[2017]50号文、财预[2017]87号文、财金[2018]23号文的相继出台，国家对地方政府举债融资监管越来越严，城投公司为实现平稳健康发展，防范系统性债务风险，应逐渐向“投资端”转型的思路在城投界已形成广泛共识。作为“基本国策”的投资，已经成为城投公司转型发展的新战略高地。
一、在城投转型中的作用
1.环保产业环境政策
随着中国经济的持续快速发展，城镇化进程的不断加快，环境污染日益严重，国家对环保的重视程度也越来越高。从“十五”期间国家加大环保基础设施的建设投资，拉动相关产业的市场需求，环保产业总体规模迅速扩大，到“十三五”规划中明确指出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，近二十年的规划均是以统筹推进生态文明建设为重点的发展思路，环保产业领域不断拓展，产业结构逐步调整，产业水平明显提升。
习近平总书记在十九大上指出，新时代中国特色社会主义思想和基本方略需要坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念。坚持节约资源和保护环境的基本国策，要像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境。
在发展循环经济的要求下，从2007年开始，环保支出科目被正式纳入国家财政预算，政府对环保工作提出了新思路、新对策、新要求，受益于此，中国环保产业呈现高速发展的态势。与此同时，近年来国家出台了一系列政策法规来大力支持环保产业发展，如税收优惠政策中对治理污染、保护环境、节能和资源综合利用项目，实行零税率的固定资产投资方向调节税；对部分资源综合利用产品免征增值税；对废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返70%的税收优惠；对列入国家重点污染防治和生态保护的项目，国家给予资金支持；对利用废水、废气、废渣等废弃物作为原料进行生产的，在5年内减征或免征所得税等。
2.环保产业在城投转型中的作用
城投公司作为城市发展建设的排头兵，其历史使命与成立目标就是提升城市形象，营造良好生态环境，为居民提供更为舒适的生活环境。同时，近年来城投政策环境的变化，国家对地方政府举债融资监管越来越严，城投公司为实现平稳健康发展，防范系统性债务风险，应逐渐向“投资端”转型的思路在城投界已形成广泛共识，而作为基本国策的环境保护更应当成为城投公司实现投资端转型的战略高地。环保产业涉及市政污水处理、水环境治理、垃圾固废处理、建筑垃圾再利用、医疗废弃物、危险废弃物等多个行业，环保产业项目类型众多，但均以生态建设、绿色发展为目标。随着环保产业的高速发展和产业结构的调整，急需有技术实力和资金实力的企业进入市场，营造良性竞争的市场氛围。与此同时，巨大的市场份额必然催生了众多逐利者的涌入，而环保产业的发展，更加需要的具有强烈“社会责任感”的投资运营主体，而这也正是城投公司与生俱来的优势之一。
事实上，我们在调研中发现，很多城投公司已将环保产业作为其重要的支柱性产业，如：
（1）镇江城建集团投资建设的固体废弃物、资源化再利用（主要是建筑垃圾）等经营性项目已成为集团第二大支柱性产业；
（2）南京城投集团成立了专门的环境公司，目前项目主要围绕垃圾中转站和垃圾填埋，下一步发展战略还将涉足城市的新增处置项目，包括餐厨垃圾、建筑垃圾的可再生利用等；
（3）青岛城投集团下设8个产业集团和3个直属公司,其中实业投资集团通过资本纽带活化企业资产，聚焦环保类项目，开展股权投资，运营管理和资本运作，部分项目已落地，为集团带来非常可观的现金流入。
除此之外，政府投融资企业进入环保产业更可追溯到2000年初上海城投在环保产业上的战略布局。上海城投将属于公益性业务的环卫集运、保洁等业务剥离进入总公司设立的环境实业公司，将可市场化运营的垃圾焚烧业务划入城投控股旗下的环境集团，经过资产的分割和分类管理，上海城投转型为多元化的企业集团，通过经营性资产反哺公用事业，实现了经营的可持续性，也让上海城投从单一的政府融资平台转型为政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体。
与上海城投进入环保产业的发展模式颇为相似的是北京首都创业集团有限公司（以下简称“首创集团”）的环保产业战略。首创股份是首创集团为专业化拓展业务，履行国企职责而成立的专门从事环保投资的上市公司。首创股份践行国内水务环保产业市场化改革，水务投资遍布全国，实现了从城镇水务、人居环境改善，延伸至水环境综合治理、绿色资源开发与能源管理等战略目标。
纵观全国大型环保企业，许多公司的前身均为政府投融资企业，从融资平台到以投资为主的环保企业，实现了公司的战略转型，如北京控股集团（以下简称“北控集团”）下属的北控水务集团（以下简称“北控水务”）。从北控集团到北控水务，从政府投融资企业到专业性环保国企，北控水务是北控集团在环保产业投资的重要成果，公司从顶层设计到项目设计端，都实现了突破与转型，有效开拓了市场，成为全国范围内最具实力的专业从事环保产业的大型国有企业之一。同时，北控集团也实现了战略性转型，抓住了市场机会，从融资端到投资端，实现了集团战略目标，成功经验值得学习和借鉴。
二、“城投+环保”模式及案例介绍
既然将环保产业投资视为城投公司实现“投资端”转型的战略高地，那么环保产业投资能给城投公司带来怎样的“投资价值”；“城投+环保”又呈现出怎样的发展趋势。
1.环保产业市场空间
在政策大力支持、预算资金强制安排的大好趋势下，环保产业市场一片大好。特别是2016年发改委和环保部联合印发《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》提出“到2020年，环保产业产值超过2.8万亿元”。为后十三五时期环保产业企业发展开拓了新的蓝图。下面我们以环保产业中两大常见的领域水务和固废为例，预测市场份额。
从固废处理等行业市场投资空间趋势来看，预计到2020年大件垃圾、装修垃圾、厨余垃圾等行业仍将处于初始期，市场化运营收入市场空间大约在10亿元左右；而农业废弃物、餐厨垃圾、环卫、危险废弃物等行业市场需求将急剧膨胀，企业数量增多，行业将形成规模，运营收入空间在50亿元——400亿元不等；而垃圾焚烧将进入成熟期，运营收入将稳定达到500亿元的规模。
水环境投资，作为环保产业投资发展最成熟的领域，行业市场空间更加巨大，预计到2020年水环境治理市场将迎来爆发式增长庞大，有约10000亿元的市场空间，市政污水市场份额约2000亿元，村镇污水市场份额有约1200亿元，市政供水市场份额约700亿元。
由此可见，环保产业市场份额庞大，市场需求急剧膨胀，在良好政策的带动下，将会吸引到越来越多的企业加入到环保产业链中。
图：“后十三五”时期水环境投资市场需求预测图
2.城投公司参与环保产业的发展趋势
通过调研与实操项目经验来看，大多数城投公司布局环保产业均以某个细分领域（市政污水或固废处理）为主，而随着市场化的推进，单一细分领域市场份额已趋近饱和。新增环保投资呈现出“大环保”概念下的“整合”，这种“整合”呈现出以下两种趋势。一是整合各细分领域达到综合解决生态问题的目的，主要以静脉产业园的形式为主，形成“资源一产品—再生资源”的闭环经济模式，产业相对集中，以规模效应带动经济发展；二是环境治理下带动区域开发的模式，以环保产业巨大市场中的水环境投资为切入点，通过水环境投资项目的建设提升周围生态环境，带动土地升值，再加入区域开发理念，实现项目总体盈利的目标。由于此类项目体量大、投资大、建设运营周期长，城投公司一般与具备技术实力与资金实力的成熟企业（多为央企）合作，通过混合所有制改革成立独立的政府投融资企业来建设和运营项目，建立适应项目发展的企业发展模式，来推动项目的建设和运作。具体的操作模式在下一节的“案例介绍”中做详细阐述。
3、趋势下的案例介绍
在上述两大发展趋势下，解读部分先进经验中城投公司如何进行项目运作模式的设计，并总结在此趋势下面临的一些共性问题并提出相应的解决思路。
（1）综合解决思路——静脉产业园
静脉产业园是指建立以静脉产业为主导的生态工业园，通过静脉产业尽可能地把传统的“资源一产品—废弃物”的线性经济模式，改造为“资源一产品—再生资源”闭环经济模式，实现生活和工业垃圾变废为宝、循环利用。静脉产业园区最重要的特点是以保障环境安全为前提，将从事静脉产业生产的企业聚集在一起，实现污染治理设施的共享，同时构建上下游产业链，以实现再生资源的最大化利用。
静脉产业园的具体模式如下图：
图：静脉产业园运作模式图
城投公司一般作为政府平台公司与具备资金实力和技术实力的企业组建项目公司，共同对产业园进行综合建设开发，包括但不限于生态绿色产业、节能环保产业、林业及其他生态环保建设项目、水资源开发与利用、生产生活污水综合治理以及生态产业走廊、立体交通走廊等生态类资源的连片开发。园区内基础设施及公共设施建设完成后，由项目公司负责提供运营维护服务，并组建专业招商运营团队，通过提供产业研究、产业招商、入园企业服务等多类型服务，推动生态园区范围内的企业落户和产业发展，进而带动园区及周边区域的经济增长、就业增加和社会发展。
（2）生态修复带动区域开发案例
此类项目是依据“先治理、后开发”的治理原则，对区域内水、土壤、大气等污染现状的分析，提出整治、修复措施。从环境治理入手，恢复生态区域自然属性和原有生态系统，从而实现区域内环境满足居住生活的基本要求，完善区域内商业、服务、生活及其他公共设施，实现区域价值利用状态。
此种模式下，城投公司一般与相关企业（由于项目投资周期极长，此类公司多为央企）成立生态整治公司，在不增加地方债务负担的前提下，匹配相应的土地或以政府产业引导资金来建设生态文明试验区。园区内的相关子项目的建设可另行采用政府和社会资本合作（PPP）模式、政府购买服务、特许经营等方式运作，具体由地方政府决策，如：棚户区改造项目可通过国家棚改资金、政府专项债，同时约定中央专项资金计入实收资本或资本公积等方式筹措资金；国家储备林项目可由城投公司根据国家对储备林项目实施的相关要求采用PPP模式组织实施，中央专项资金计入实收资本或资本公积；生态环境治理恢复及基础设施建设项目，由项目公司通过融资方式解决，采用工程总承包（EPC）模式实施；土地开发类项目，在试验区内土地一级开发由项目公司负责资金筹措及具体整理工作，区域内土地二级开发按市场化方式（即招标、拍卖、挂牌等）运作。
此次调研的昆明市城建投资开发有限责任公司，已采用此种模式参与环保产业项目，并最终达到区域经济发展的目的，由于前期的环保产业项目为公益性项目，昆明市城建投资开发有限责任公司采用PPP模式投资建设，还款来源是土地升值带来的盈利，然后进行区域产业、园区的开发。
（3）水环境投资+区域开发案例
此类项目是以水环境投资项目为主，如河道治理、黑臭水体项目，由于此类项目维护的特殊性，在目前新的政策环境下很难以PPP模式单独实施，在实践中可对沿河道区域环境治理后进行区域开发。一般此类项目投资体量大、投资大、建设运营周期长，城投公司一般与具备技术实力与资金实力的成熟企业（多为央企）合作，通过混合所有制改革成立独立的政府投融资企业来建设和运营项目。该企业是以改善河道沿线的水生态、绿化等环境问题为重要使命，同时还将带动河道沿线区市的城市化发展。
基于此种现实情况，政府投融资企业的具体操作设计可分三步：顶层设计、项目端设计、管理端设计。顶层设计在初期完成，要做好管理体制与运作机制设计，解决好政企关系，建立“政企分离”、“产权明晰”的现代企业制度，明晰各层级股东的以产权为中心的初始或边界条件，建立起高效科学的决策机制；项目端设计将完成基于各个项目的投融资规划和实施方案，实现政府投融资企业经济效益与社会价值；管理端设计是为保障项目的顺利实施，实现多方股东的利益，对企业发展规划及发展战略进行细化和完善。
通过“三步设计”完成此类政府投融资企业企业战略模式到项目计划实施落地的全过程，是符合当前政策背景及市场需求的项目模式。从源头出发完成企业顶层设计，完善经营模式，同时营造良好的投融资环境，使政府投融资企业既能从投资获利，又能履行社会职责，恰当地引入大型企业，达到双方共赢的目的。
（4）目前发展中存在的问题及解决思路
就目前城投公司参与环保产业的两大趋势来看，存在许多共性的问题。如：
①资金筹措与平衡方案。在本次调研中我们发现，很多城投公司在产业投资时都面临着“钱从哪里来”的最根本问题。在当下的融资政策及环保产业项目背景下，对于非营利性或准经营性的项目来说，城投公司多考虑采用PPP模式运作。在国家大力推广的PPP模式的政策环境下，项目运作模式应运而生，通过选择技术和实力并重的社会资本来达到“融资”与“建设”的双重目的。而在资金平衡方面，政府多以匹配土地资源或专项资金支持的手段来实现；
②对于为项目建设而成立的政府投融资企业来说，将面临很多企业层面而非项目本身运作的问题，一是对于此类政府投融资企业而言，特殊的身份决定了企业将承担一定的政府职责，企业运作机制受混合所有制改革相关规定的影响，企业的投融资模式及经营方式是否能适应现行的改革模式；二是此类政府投融资企业一般由当地城投公司相对控股，基因中具备城投公司的部分职能，也将受城投公司相关政策规定潜在影响，这些政策是否将影响政府投融资企业的投融资模式等，而从企业层面入手的“三步设计”，应该是解决政府投融资企业最有效的手段。
三、建议与小结
本次调研的近30个城投公司的业务范围均有涉及环保类项目，参与方式有以下几种：城投公司直接投资建设，以PPP模式运作，或设立专门的政府投融资企业从事环保类项目。由于环保产业市场需求大，政策支持力度大，与城投公司发展主业和使命相契合，促使城投公司越来越多地参与环保产业项目，因此城投公司需要认清发展趋势，采用合适的发展模式，适应市场需求，达到互利共赢的目的。
同时，环保产业目前盈利模式以获得政府补贴为主，城投公司的股权结构呈现国有资本一股独大的情形较多，法人治理结构有效运转动力不足，制约了企业绩效的提升，为了进一步优化企业的股权机构和完善法人治理结构的需要，建议企业响应政策，引入第三方，进行混合所有制的政府投融资企业改革，这是目前面临比较重要的产业发展趋势。
原标题:绿水青山就是金山银山，环保产业才是城投转型的新战略高地
来源：北极星环保网
